(Публикация подготовлена согласно предложениям читателей, размещённых на сайте Вестника Строителя VB.NET.UA)
В редакции, размещённой на сайте журнала в разделе «Темы для подготовки к публикации», вопрос поставлен более конкретно:
Простим читателю одну неточность: если объект строительства имеет очереди, то это значит, что объектом строительства есть комплекс, а класс последствий для комплекса не определяется. Хотелось бы отнести эту неточность к оговорке или сокращению выражения. Но, к сожалению, эта неточность очень распространена и часто приводит к определённым, не всегда правильным, выводам.
Позиция авторов публикации касаемо поставленного вопроса изложена в конце статьи. Но, чтобы прийти к ней, нужно было бы рассмотреть ряд аспектов. Однозначного решения поставленного вопроса исключительно в юридической плоскости, наверное, не существует.
Аргументы можно найти как и «за», так и «против». На сторону каких из них станет суд – знает только он один. Но, всё равно, проблему этот факт не устраняет, потому что она имеет исключительно технический и технологический характер. Чтобы правильно, а главное профессионально, подойти к этому вопросу, нужно сделать экскурс в недалёкое прошлое.
До 2011 года выполнение строительных работ регулировалось Законом Украины «О планировании и застройке территорий». Неплохой, между прочем, закон. В своей финальной редакции этот Закон предусматривал два варианта начала строительных работ: получение разрешения или отнесение работ к перечню работ, на выполнение которых не требуется разрешение.
Такой перечень был утверждён постановлением Кабинета Министров от 30.09.2009 №1104. Все желающие, благодаря современным информационным технологиям, могут ознакомиться с ним и сравнить с нынешним. Нужно знать, что в то же время параллельно осуществлялась разработка Градостроительного кодекса, который, за принятым обычаем, должен был включить в себя все вопросы градостроительной деятельности.
Работа над кодексом, включая отечественные традиции создания норм, шла нелегко и быстрого завершения не обещала. Именно поэтому на памятном Всеукраинском собрании строителей, которое прошло в октябре 2010 года в большом зале Кабинета Министров Украины, было поддержано предложение касаемо принятия (до окончания разработки и ввода в действие Градостроительного кодекса) временного, небольшого по объёму, но конкретного, прямого действия, Закона, который бы регулировал осуществление строительства за максимально упрощенным порядком. Работа над этим законопроектом, который в итоге получил название «О регулировании градостроительной деятельности», шла фактически круглосуточно. Количество идей и предложений зашкаливала и превышала все допустимые для восприятия границы (известно от непосредственных участников этого процесса).
Но, уже через четыре месяца после провозглашения идеи Закон был принят и 12 марта 2011 вступил в силу. Одновременно утратил силу Закон Украины «О планировании и застройке территорий».
Одним из основных «достояний» нового Закона стало введение декларативного способа получения права на выполнение строительных работ и принятия объектов в эксплуатацию. Идея состояла в том, что зависимо от сложности объекта строительства предусматривать разные способы получения права на выполнение строительных работ и сооружения этого объекта и, соответственно, квалификационные требования к исполнителям работ. Но что нужно понимать под сложностью объекта производства в контексте определения квалификационных требований к исполнителям строительных работ?
Скорее всего, технологический уровень выполнения строительных работ. Таких критериев в обобщённом виде не существовало. А сроки поджимали. Было решено внедрить категории сложности объектов строительства. Но как их определять? Нужно было воспользоваться тем, что уже существовало. Остановились на определении категории сложности объекта строительства на основании классов последствий (ответственности) объектов, которые входят в состав объекта строительства. И тут пришло время разобраться в самой сути этого понятия.
С 1 декабря 2009 года вступили в силу ДБН В.1.2-14-2009 «Общие принципы обеспечения надёжности и конструктивной безопасности зданий, сооружений, строительных конструкций и основ» (дальше – ДБН – Государственные строительные нормы Украины).
Среди определений в ДБН приведены следующие: «3.23. коэффициент надёжности за ответственностью (коэффициент ответственности) – коэффициент, который учитывает значимость конструкции или объекта в целом, а также возможные последствия отказа» Звучит солидно.
А по сути? Читаем п. 7.6.4. (см. рис. 1) То есть, первичное и главное предназначение класса последствий – быть основанием для увеличения (уменьшения) расчётной нагрузки на определённые виды конструкций, и, следственно, уровня и объёма материальных расходов на их изготовление.
С этого можно сделать вывод, что в особенности для комплекса, если в его числе есть объекты разного класса последствий, то определение общего класса последствий невозможно, потому что оно может привести к значительному перерасходованию материальных ресурсов. Об этом же говорит в своих пояснениях и Минрегион (см. рис. 2) Рис. 1 7.6.4 Коэффициент надёжности за ответственностью (коэффициент ответственности) определяется в зависимости от класса последствий (ответственности) объектов (см. 5.1 и 5.2) и типа расчётной ситуации в соответствии с табл. 5.
В расчётах, где не используется расчётное значение нагрузки (например, при оценке конкретных испытаний), коэффициент ответственности принимается за единицу.
Рис. 2
Государственными строительными нормами ДБН В.1.2-14-2009 «Общие принципы обеспечения надёжности и конструктивной безопасности зданий, сооружений, строительных конструкций и основ» (табл. 5, пункт 7.6.4.) предусмотрено, что коэффициент надёжности за ответственностью (коэффициент ответственности) определяется зависимо от класса объекта и типа расчётной ситуации (в диапазоне от 0,95 для класса последствий СС1 для категории ответственности конструкций «В» до 1,25 для класса последствий СС3 для категории ответственности конструкций «А»).
Законом предусмотрено определение класса последствий для объекта в понимании определения, приведённого в части третьей статьи 32 этого Закона (дома, здания, сооружения любого предназначения, их частей, линейных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, в том числе тех, что входят в состав комплекса (строения) и не предусмотренного его определение для объекта строительства в понимании определения, приведённого в абзаце пятом части первой статьи 4 Закона (дома, здания, сооружения любого предназначения, их комплексы и части, линейных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры).
Естественно, что использование класса последствий в процессе получения права на выполнение строительных работ на конкретном объекте полностью оправдано. Чем более ответственным есть объект для дальнейшей эксплуатации – тем более высоким требованиям должны соответствовать исполнители строительных работ. Но охватить всю палитру возможных строительных ситуаций для оценки квалификации рабочих он объективно не способен. Например, несложный объект сооружается на сложной геологии. Фундаменты вряд ли являются простыми, а выполнять их может любая организация или частное предприятие.
На самом деле, вопрос элементарно прост. Для выполнения работ по строительству объекта (отдельного дома, здания, сооружения определения наведены в ДБН А.2.2-3:2014 «Состав и содержание проектной документации на строительство») – классу последствий СС1 лицензия на строительную деятельность не нужна. И это реальная объективность. Учитывая то, что в строительстве и футболе у нас разбираются все – это то же самое, что запретить кому-либо играть в дворовой футбол.
Поэтому, если гражданин строит себе дом, или ЧП – свой магазинчик – то пускай себе спокойно строят. Им в них жить и работать, то что построят – тем и будут владеть.
Другое дело, когда речь идёт о строительстве комплекса, в который включены объекты класса СС1. Здесь может быть два варианта, которые мы поочерёдно и рассмотрим.
Комплекс состоит из определённого количества объектов только класса СС1. Наиболее доступный пример – коттеджный городок.
Для начала несколько зарисовок. Пройдёмся любой улицей с частной застройкой. Увидите ли вы две (наверняка и больше) усадьбы, построенных в одном и том же стиле?
Вот-вот. Генподрядчик должен быть один. Не будет такого, чтобы полностью построили один дом, потом другой и так далее. Будут сооружать как минимум несколько и с разными темпами. Кто-то должен координировать. Сети.
В один дом уже заселяются (ввели как очередь или пусковой комплекс), а рядом только фундамент. А сети должны работать. Также должна быть нормальная дорога. Можно продолжать и дальше, но и этого будет достаточно, чтобы понять, что уровень организации строительства в этой ситуации на порядок отличается от строительства отдельного объекта класса СС1. Бригада «шабашников» здесь уже не справится. Именно поэтому для таких работ установлен отдельный порядок получения права на их выполнение.
Согласно пункту 3 Порядка выполнения подготовительных и строительных работ, утверждённого Кабинетом Министров Украины от 13.04.2011 года №466, в случае, когда объектом строительства является комплекс (строение), в число которого входят объекты с одним классом последствий (ответственности), которые за совокупными показателями превышают уровень, установленный для объектов с соответствующим классом последствий (ответственности), право на выполнение строительных работ возникает после получения документа, который даёт право на выполнение строительных работ согласно с этим Порядком как для объекта с высшим классом последствий (ответственности).
На практике это означает, что если сумма хотя бы одного из видов показателей, за которыми определяется класс последствий (ответственности) объекта, превышает границу, установленную для класса СС1, для начала строительных работ нужно получать разрешение.
Например, если в коттеджном городке предусматривается постоянное пребывание больше 50 человек. При этом, если указанное количество человек находится в пределах от 50 до 400 и объект строительства находится на территории населённого пункта, которому делегированы полномочия в сфере госархстройконтроля, разрешение выдаётся местными органами.
В остальных случаях разрешение выдаётся Госархстройинспекцией. Следовательно, правительственным решением фактически признано, что выполнение строительных работ на комплексах, которые состоят из объектов одного класса последствий, при определённых обстоятельствах должно осуществляться с учётом дополнительных условий, предусмотренных для объектов с высшим классом последствий, то есть для объектов класса СС2 или СС3 (далее - определённые комплексы).
Если проанализировать условия выполнения работ на объектах этих классов, то несложно выяснить, что такими дополнительными условиями и особенностями есть: - осуществление работ в соответствии с проектной документацией, которая прошла экспертизу. Об этом идёт речь и в письме Минрегиона (см. рис. 3). - наличие у подрядных организаций лицензий на проведение хозяйственной деятельности по строительству объектов, которые за классом последствий (ответственности) относятся к объектам со средними и значительными последствиями.
Все СС1 Сообщение Разрешение Рис.3 Например, если в число комплекса (строения) входят объекты исключительно класса последствий СС1, а за совокупными показателями уровень характеристик превышает показатель, предусмотренный для этого класса последствий, для начала выполнения строительных работ в соответствии с пунктом 3 части первой статьи 31 Закона проектная документация на соответствующий объект строительства подлежит обязательной экспертизе. В числе документов, которые подаются для получения разрешения, должна быть информация о лицензии, которая даёт право на выполнение строительных работ. И мы снова возвращаемся к тезису, изложенному в начале статьи.
Органы госархстройконтроля как органы государственной исполнительной власти должны действовать исключительно таким способом и в рамках, установленных Конституцией и законами Украины. И поэтому отсутствие информации о лицензии они вынуждены рассматривать как основание для отказа в выдаче разрешения, а именно: - непредставление документов, нужных для принятия решения о выдаче такого разрешения. И наоборот, принятие решения касаемо выдачи разрешения возможно только при условии предоставления всех документов, предусмотренных законодательством. Но ведь лицензии на выполнение работ на объектах класса последствий СС1 не существует.
Хотя даже она здесь не при чём. Стоит еще раз обратить внимание на то, что речь идёт о других условиях строительства, отличных от строительства отдельного объекта класса последствий СС1.
Что же стоит за этими словами?
Абсолютно прозаические истины: в отличии от строительства отдельного объекта, при строительстве комплекса должны быть обеспечены высшие организационные, технологические, кадровые и специальные требования к субъектам хозяйствования, которые выполняют такие работы. Это вполне согласовывается с принципами государственной политики в сфере лицензирования. Ведь согласно ст.3 Закона Украины «О лицензировании видов хозяйственной деятельности», лицензирование видов хозяйственной деятельности применимо только к такому виду, осуществление которого представляет угрозу нарушения прав, законных интересов граждан, жизни или здоровью человека, окружающей среде и/или безопасности государства, и только в случае недостаточности других методов государственного регулирования. То есть, тут всё на месте. Необходимость получения разрешения на выполнение строительных работ на определённых комплексах объектов однозначно относит их к числу тех, которые упомянуты в статье Закона. А других методов государственного регулирования касаемо исполнителей таких работ просто не существует.
Исходя из вышесказанного, наличие лицензии на ведение хозяйственной деятельности по строительству объектов, которые по классу последствий (ответственности) принадлежат к объектам со средними и значительными последствиями, на сегодня есть единственным подтверждением возможности субъекта хозяйствования осуществлять строительные работы на определённых комплексах.
Честно говоря, сложно представить, какие могут быть профессиональные отрицания касаемо выше изложенных размышлений. Но, как уже выше упоминалось, они также могут рассматриваться как «за», так и «против».
Комплекс состоит из объектов разного класса. То есть, как минимум в него включён хотя бы один объект класса последствий СС2 или СС3. Здесь не возникает вопросов касаемо необходимости наличия лицензии у генподрядчика. Здесь вопрос другого характера – возможно ли привлечение к выполнению работ по строительству отдельного объекта СС1, который входит в структуру комплекса, подрядчика без лицензии. В принципе проблема, если её рассматривать в контексте получения разрешения на выполнение строительных работ, решается просто.
В соответствии со ст. 37 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» разрешение на выполнение строительных работ предоставляется заказчику и генеральному подрядчику или подрядчику (если строительные работы выполняются без привлечения субподрядчиков).
Согласно Хозяйственному кодексу (ст. 318) за договором подряда на капитальное строительство одна сторона (подрядчик) обязуется своими силами и средствами на заказ другой стороны (заказчика) построить и сдать заказчику в установленный срок, предусмотренный договором, объект, согласно проектно-сметной документации или выполнить обусловленные договором строительные и другие работы, а заказчик обязуется передать подрядчику согласованную проектно-сметную документацию, предоставить ему строительную площадку, принять законченные строительством объекты и оплатить их. При этом (ст. 319) подрядчик имеет право за соглашением заказчика привлекать к выполнению договора как третьих лиц субподрядчиков на условиях, предусмотренных в субподрядных договорах и при этом неся ответственность перед заказчиком за результаты их работы.
В этом случае подрядчик выступает перед заказчиком как генеральный подрядчик, а перед субподрядчиками – как заказчик. То есть, все, кто укладывают договор подряда, сначала есть просто подрядчиками. А если они себя называют генподрядчиками, то это означает лишь то, что собственных мощностей у них недостаточно и они собираются вовлекать субподрядчиков. Неплохо было бы, чтобы в таких случаях в разрешении сразу бы упоминались и субподрядчики, которые тоже будут принимать участие.
Но, по правде говоря, стоит сказать, что это едва ли возможно. Хотя абсолютно ясным есть вот что – все вовлечённые субподрядчики должны иметь соответствующие лицензии. Иначе как объяснить, что в случае, когда работы осуществляются лишь одним подрядчиком – они осуществляются организацией, которая имеет лицензию. А в случае применения генподряда возможны какие-то отклонения. Ведь вышеприведённые нормы Хозяйственного кодекса предусматривают единственный подход для выполнения строительных работ как и для генподрядчика, так в случае применения генподряда.
Другими словами, выполнение строительных работ на объекте строительства, который является комплексом, при определённых условиях осуществляется на основании решения, для получения которого, в том числе, подрядчику необходимо иметь лицензию. А если он планирует вовлекать в работу субподрядчиков, то поручать выполнение взятых на себя обязательств он может исключительно «ровной» себе по квалификации организации, то есть тоже с лицензией. На этом можно было бы поставить точку.
Но наши читатели идут дальше, ставя вопрос о возможности выполнения работ на объекте (доме, здании, сооружении) класса последствий СС1, который является очередью объекта строительства. Комментарии излишни – очередная подмена понятий. Разрешение выдаётся на выполнение строительных работ на объекте строительства. Очередь не есть объектом строительства. ДБН А.2.2-3:2014 «Состав и содержание проектной документации на строительство»: 3.26 очередь строительства:
Определённая проектной документацией часть комплекса (строения) - дома, здания, линейные объекты инженерно-транспортной инфраструктуры, ввод в эксплуатацию которой частично обеспечивает выпуск продукции или предоставление услуг, её безопасною эксплуатацию и самостоятельное функционирование.
То есть, в данном случае объектом строительства может быть комплекс, и, конечно же, разрешение может выдаваться только на выполнение строительных работ на комплексе. Ведь согласно Порядку разработки проектной документации на строительство объектов, утверждённый приказом Минрегионстроя от 16.05.2011 №45:Проектная документация, в составе которой в соответствии с заданием на проектировку могут быть предусмотрены очереди и пусковые комплексы, разрабатывается на объект строительства в целом.
Да, действительно:Проектная документация стадии «Проект» или «Рабочий проект» может разрабатываться на отдельную очередь и быть утверждённой в установленном порядке, если указанное предусмотрено заданием и нашло отображение в принятой в установленном порядке предыдущей стадии проектировки: технико-экономическое обоснование (далее – стадия ТЭО), технико-экономический расчёт (далее – стадия ТЭР) или «Эскизный проект» (далее – стадия ЭП).
Но это совершенно не означает, что такая очередь стаёт самостоятельным объектом строительства. Разрешение всё равно может выдаваться исключительно на объект строительства (т.е. комплекс), разве что с указанием конкретной очереди. Но, понятно, что способом, предназначенным для комплекса.Конечно же, приведённые выше общие размышления нескольких учёных не могут считаться истиной в последней инстанции, хотя и основываются на нормах действующих актов.